Warning: session_start(): open(/var/www/www-root/data/mod-tmp/sess_31pflesiq96skm59mo37j1sh65, O_RDWR) failed: No space left on device (28) in /var/www/www-root/data/www/61kadastr.ru/wp-content/plugins/wpdiscuz/class.WpdiscuzCore.php on line 59 Целевое назначение и вид разрешенного использования земельного участка – виды и требования разрешенного использования надела, как узнать и определить категорию земли населенных пунктов, рекреационного и с/х назначения?

Целевое назначение и вид разрешенного использования земельного участка – виды и требования разрешенного использования надела, как узнать и определить категорию земли населенных пунктов, рекреационного и с/х назначения?

ЦЕЛЕВОЕ НАЗНАЧЕНИЕ И РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ — ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРИЗНАКИ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

    Отдельно же разрешенное использование и в ЗК (в большинстве случаев), и в Градостроительном кодексе характеризует только земельные участки. Целевое назначение в Градостроительном кодексе вообще не упоминается. В ЗК отдельно от разрешенного использования оно предназначается в основном для характеристики земель (п.1 ст.7; п.1 ст.8; п.3 ст.14 и др.), однако применяется и к земельным участкам (п.1 ст.40; ст.42; п.2 ст.45; п.2 ст.46, п.1 ст.57, п.3 ст.95). В ГК разрешенное использование не упоминается, а целевое назначение применяется в большинстве случаев к земельному участку (п.2 ст.260; п.1 ст.263; п.2 ст.276; ст.ст.280, 284, 285) и только в п.2 ст.260 — к землям.

    Представляется, что для параллельного, соединительного упоминания понятий целевого назначения и разрешенного использования нет оснований. Ответ на вопрос о соотношении этих понятий состоит в том, что целевое назначение и разрешенное использование — это одно и то же.

    Целевое назначение может быть предельно широким. Таковым является целевое назначение определенной категории земель (ст.7 ЗК). В соответствии же со ст.14 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. (в ред. от 25 декабря 2009 г.) №172-ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» отнесение земель или земельных участков в составе таких земель к одной из установленных ЗК категорий земель является обязательным. Целевое назначение может быть более узким, характеризующим лишь некоторые земли, входящие в категорию земель. Например, сельскохозяйственные угодья или земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, в составе категории земель сельскохозяйственного назначения (ст.77 ЗК). Целевое назначение может быть и предельно узким. Таково, например, целевое назначение пашен, сенокосов, пастбищ и других земель, входящих в состав сельскохозяйственных угодий (ст.79 ЗК). Все это виды установленного законом целевого назначения, которое ограничивает или не допускает использование земель для других целей (ст.261 ГК). Использование земли не в соответствии с этим назначением будет противоправным.

    Разрешенное использование выполняет ту же функцию, а потому также является предельно узким целевым назначением земли. Но это не обычный вид целевого назначения. Во-первых, он устанавливается только для земельных участков. Об этом свидетельствует подавляющее большинство норм о разрешенном использовании. И лишь посредством того, что земельные участки с одинаковым разрешенным использованием составляют одну территориальную или иную зону, разрешенное использование становится характерным и для нее (п.7 ст.1; п.9 ст.1 Градостроительного кодекса). Во-вторых, этот вид целевого использования устанавливается специальным нормативным актом, в соответствии с которым производится зонирование. Например, правилами землепользования и застройки (п.8 ст.1 Градостроительного кодекса). Если установление целевого назначения земель определенной категории задает общий вектор использования земли и в некоторых случаях этого может оказаться достаточно для эффективности такого использования, то выделение в специальном, предусмотренном нормативным актом порядке территориальной зоны в условиях дефицита земель населенных пунктов существенно сужает это направление, делая его максимально эффективным.

    Разница между обычным целевым назначением и разрешенным использованием хорошо видна в ситуации, когда необходимо изменить обычное узкое целевое назначение или разрешенное использование земельного участка. В первом случае достаточно будет, например, индивидуального акта органа местного самоуправления, во втором случае придется менять границы территориальной зоны посредством изменения уже нормативного акта. Таким образом, при зонировании и установлении разрешенного использования земли создаются большие правовые гарантии сохранения ее целевого назначения.

    Поэтому, если в отношении земель произведено зонирование и установление разрешенного использования входящих в соответствующую зону земельных участков, упоминание наряду с разрешенным использованием целевого назначения указанных земель или входящих в их состав земельных участков будет излишним.

    Если попытаться суммировать сказанное о целевом назначении и разрешенном использовании, то можно дать их и самое общее определение.

    Целевое назначение — это установленное на основании закона и в предусмотренном им порядке разрешение властного органа на использование земель и входящих в их состав земельных участков только определенным образом. Разрешенное использование — наиболее узкое целевое назначение земельного участка, установленное нормативным актом, принятым в результате зонирования земель.

    Итак, земель, не поделенных на категории, быть не может. И для каждой из этих категорий установлено целевое назначение. Но целевое назначение в массе статей действующего законодательства применяется и для характеристики земельного участка. Это позволяет прийти к следующим выводам. Во-первых, земельных участков, существующих вне той или иной категории земель, также не может быть. Во-вторых, земельный участок, как губка, впитывает органичное свойство той категории земли, к которой относится, — целевое назначение.

    При этом у земельных участков может быть и особый, характерный только для них, вид целевого назначения: разрешенное использование. Но если зонирования земель в месте нахождения земельного участка, а следовательно, и его разрешенного использования может и не быть, то целевое назначение у земельного участка будет всегда.

    Таким образом, у земельного участка есть не только фактические характеристики (границы, площадь), но и юридические — целевое назначение и разрешенное использование. Эти юридические характеристики отличают земельный участок от земли-территории и земли — природного объекта и ресурса, но сближают его с понятиями «земли» и «территориальная зона».

    Их имманентность земельному участку определяется природой земли, ее ограниченностью как природного ресурса. Более того, эти правовые признаки влияют и на фактические характеристики земельного участка. Так, например, для личных подсобных хозяйств предельные размеры земельных участков будут одни, для крестьянских хозяйств — другие. Даже их установление происходит по-разному. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) «О личном подсобном хозяйстве» предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения личного подсобного хозяйства, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

    Максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается законом субъекта РФ. Кроме того, в соответствии со ст. 12 Закона Российской Федерации от 11 июня 2003г. №74-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010г.) «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» минимальные размеры земельных участков для ведения крестьянского хозяйства устанавливаются законами субъектов РФ.

    Земельный участок невозможно описать без его юридических признаков. Если в одних и тех же границах существует земельный участок с целевым назначением пашни, а затем это целевое назначение меняется в связи с отнесением земель, на которых находится земельный участок, к землям транспорта, то это не может быть один и тот же земельный участок. Это разные вещи, потому что предназначены они для разных целей.

    Именно в силу своего правового характера целевое назначение и разрешенное использование отличаются от прочих (фактических) признаков земельного участка и иных вещей. Они являются еще и пределами вещных прав на земельные участки. Эти пределы устанавливаются путем указания на круг разрешенных действий, входящих в состав правомочия пользования субъекта вещного права. Здесь уже исчезает характерная в целом для гражданского права дозволительность (разрешено все, что прямо не запрещено) и появляется предписание определенного поведения. Если большинство вещей можно использовать и не в соответствии с их обычным назначением, и для закона это будет безразлично, то земельный участок нельзя не только описать, но и использовать, не соблюдая его юридические признаки, без риска возникновения негативных последствий, установленных законом.

    Указанные точки зрения сложились без учета следующих обстоятельств. Непригодность использования участка по целевому назначению (равно как и в соответствии с разрешенным использованием) — это явление фактического порядка. Целевое же назначение и разрешенное использование — это юридические характеристики земельного участка. Также как невозможность осуществления права собственности не говорит об утрате этого права, так и невозможность использования земельного участка в соответствии с целевым назначением или разрешенным использованием еще не говорит о том, что эти юридические характеристики земельного участка перестали существовать. Они продолжают свое бытие, а потому сам земельный участок продолжает оставаться вещью, объектом имущественных отношений. Но правомочие пользования им становится фактически невозможным. В этом случае использование земельного участка каким-либо иным, фактически возможным, образом будет нецелевым, противоправным. Однако целевое назначение или разрешенное использование земельного участка могут быть приведены в соответствие с фактическими реалиями, изменены по решению властного органа. И тогда (и только тогда, а не автоматически) должен прекратить свое существование один земельный участок и в тех же границах возникнуть другой.

    К сожалению, действующее законодательство этого не учитывает. Целевое назначение и разрешенное использование вопреки всей логике гражданского и земельного законодательства отнесены Федеральным законом от 24 июля 2007г. №221-ФЗ (в ред. от 27 декабря 2009г.) «О государственном кадастре недвижимости» не к уникальным характеристикам земельного участка, позволяющим индивидуализировать его как недвижимую вещь, а к дополнительным сведениям о нем (п.3 ст.1). Изменение дополнительных сведений не приведет к изменению кадастрового номера. Изменившийся по сути, превратившийся в другую вещь земельный участок формально-юридически останется тем же самым. Это положение должно быть однозначно преодолено путем отнесения целевого назначения и разрешенного использования к уникальным характеристикам земельного участка. Целевое назначение и разрешенное использование могут перестать существовать лишь в одном случае: когда объект, чьей неотъемлемой характеристикой они являются, сам по каким-либо причинам перестанет существовать (например, гибель земельного участка в результате затопления).

1yuridicheskaya-konsultaciya.ru

56. ЦЕЛЕВОЕ НАЗНАЧЕНИЕ И РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ : Земельное право

Земельный
кодекс РФ в качестве одного из принципов земельного законодательства установил деление
земель на категории. Принадлежность земель к той или иной категории предопределяет
основное их целевое назначение и соответствующий правовой режим использования земель
каждой конкретной категории (с учетом зонирования и разрешенного использования).
Отнесение земель к категориям и перевод их из одной в другую определяется и производится
компетентными органами власти, но не самими пользователями земли. Правовой режим
земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории земель,
целевого назначения и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий
и требованиями законодательства.

Целевое
назначение земель

– это особое направление использования земель, функции земель в общественных отношениях:
средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей
и расположения всех существующих природных объектов.

В
соответствии с Земельным кодексом РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению
подразделяются в зависимости от категории земель на следующие:


земли сельскохозяйственного назначения;


земли населенных пунктов;


земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения,
информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности
и земли иного специального назначения;


земли особо охраняемых территорий и объектов;


земли лесного фонда;


земли водного фонда;


земли запаса.

Разрешенное
использование

– это особенности использования земель внутри установленных категорий. Правовой
режим земель зависит также и от установленного разрешенного использования. Виды
и условия разрешенного использования устанавливаются для каждой категории отдельно.
Например, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального
строительства определены Градостроительным кодексом РФ. Применительно к каждой территориальной
зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков.

Разрешенное
использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть
следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды
использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только
в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования
и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Основные
и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов
капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального
строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления,
государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных
предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Физическое
или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения
на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального
строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения.

www.adhdportal.com

Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка

(Крассов О. И.) («Экологическое право», 2012, N 2) Текст документа

РАЗРЕШЕННОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ И КОНКРЕТНОЕ ЦЕЛЕВОЕ НАЗНАЧЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

О. И. КРАССОВ

Крассов О. И., профессор юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Статья посвящена исследованию теоретических и практических аспектов осуществления процедур и оснований определения разрешенного использования земельного участка, определению понятия «конкретное целевое назначение земельного участка».

Ключевые слова: категория земель, разрешенное использование земельного участка, территориальное зонирование, градостроительное зонирование, градостроительный регламент, конкретное целевое назначение земельного участка.

Approved use and concrete purpose-oriented assignment of land plot O. I. Krassov

The article is devoted to study of theoretical and practice aspects of effectuation of procedures and grounds for determination of approved use of land plot, definition of concept «concrete purpose-oriented assignment of land plot».

Key words: category of lands, approved use of land plot, territorial zoning, city-planning zoning, city-planning regalement, concrete purpose-oriented assignment of land plot.

Разграничение земель по категориям вовсе не означает, что все земельные участки, включенные в состав соответствующей категории земель, должны использоваться строго в соответствии с их целевым назначением. Во-первых, это объясняется тем, что внутренняя структура ряда категорий земель неоднородна. В рамках категорий земель выделяются соответствующие виды и подвиды земель (земли сельскохозяйственного назначения (ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации <1> (далее — ЗК РФ)), земли населенных пунктов (ст. 85 ЗК РФ), земли особо охраняемых территорий (ст. 94 ЗК РФ) и некоторые иные). Во-вторых, в некоторых случаях законодательство допускает возможность использовать земельные участки для целей, которые не соответствуют целевому назначению категории земель, в составе которой они находятся. Примером может служить п. 2 ст. 81 ЗК РФ, в соответствии с которым земли сельскохозяйственного назначения можно использовать для дачного строительства. Наконец, на практике нередко встречаются случаи, когда целевое назначение отдельных земельных участков имеет совершенно иной характер, нежели целевое назначение категории земель. Например, земельный участок используется для рекреационных целей, а находится он в составе земель промышленности и иного специального назначения. Причем такая ситуация не является следствием нарушения законодательства. ——————————— <1> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

Такое положение было характерно не только для современного, но и для ранее действовавшего земельного законодательства. Так, А. М. Турубинер отмечал, что основным признаком для классификации частей единого государственного земельного фонда надлежит признать целевое (хозяйственное) назначение земель. Причем это не значит, что все земельные участки, входящие в состав данной категории, используются только для этой цели. Внутри категорий земель также могут быть выделены отдельные земли в соответствии с более дробным целевым назначением. В некоторых случаях земли одного целевого назначения находятся в составе земель другого назначения. В этих случаях мы имеем смешанный правовой режим земель <2>. ——————————— <2> См.: Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 84, 93, 129, 130.

В ЗК РФ была предпринята попытка каким-то образом разрешить это противоречие, создать правовой инструмент определения целевого назначения каждого земельного участка. Этот правовой инструмент называется «определение разрешенного использования земельного участка». Однако содержание этого понятия в законодательстве не определено. Критерии, на основании которых определяется разрешенное использование участка, также не указаны, что по вполне понятным причинам приводит к серьезным затруднениям. Основываясь на анализе норм действующего законодательства, попробуем определить, что представляет собой понятие «разрешенное использование земельного участка», каково его правовое значение. Иллюстрацией тому могут служить нормы ЗК РФ. Так, любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Согласно ст. 11.2 ЗК РФ целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Необходимая информация о разрешенном использовании земельных участков предоставляется бесплатно соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями при выборе земельных участков для строительства (п. 2 ст. 31 ЗК РФ). Согласно п. 10 ст. 38.1 ЗК РФ извещение или сообщение о проведении аукциона по продаже земельных участков должно содержать сведения о разрешенном использовании земельного участка и т. д. Разрешенное использование — это правовая основа для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и т. п. зданий и сооружений, проведения оросительных, осушительных и т. п. работ (п. 2 и 3 ст. 40 ЗК РФ). В то же время собственник участка обязан использовать землю как в соответствии с целевым назначением, так и в соответствии с разрешенным использованием (п. 1 ст. 42 ЗК РФ). Очень важным является вопрос о том, на основании каких процедур и иных юридических фактов определяется разрешенное использование земельного участка. Первое основание. Согласно пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. В п. 2 ст. 7 ЗК РФ предусмотрено, что правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Это означает, что разрешенное использование должно было бы определяться в результате зонирования территорий <3>. ——————————— <3> Территориальное зонирование в самом примитивном виде было заимствовано из зарубежного опыта. В США — родине зонирования — этот правовой инструмент аналогичен в целом делению земель на категории в нашей стране. В США зонирование — основной метод регулирования использования земель. В начале XX в. в нескольких городах были введены ограничения на высоту сооружаемых зданий, которые применялись в определенных районах для обеспечения охраны здоровья и безопасности населения. Ордонансы по зонированию обычно определяют цели и виды, в которых могут использоваться определенные земли, типы и размер сооружений, которые могут быть построены в этих районах, а также порядок их размещения. Применительно к жилым зданиям обычно устанавливаются требования, касающиеся минимального размера земельных участков, размеров этажей. Специальные зоны с особыми требованиями к сооружениям устанавливаются для аэропортов, зон исторической застройки. Зонирование применяется для регулирования использования сельскохозяйственных земель, охраны окружающей среды и т. д. См.: Крассов О. И. Право частной собственности на землю в США // Государство и право. 1993. N 2. С. 97.

Возникает, правда, вопрос, о разрешенном использовании чего, какого объекта идет речь в указанных нормах: категорий земель или земельных участков? Основываясь на анализе норм ЗК РФ и учитывая, что критерием подразделения земель на категории является их целевое назначение, под разрешенным использованием следует понимать разрешенное использование земельного участка. В тексте ЗК РФ используется именно такой термин. Итак, зонирование территорий согласно нормам ЗК РФ должно было осуществляться в отношении земель населенных пунктов. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к соответствующим территориальным зонам (ст. 85 ЗК РФ). Однако, для того чтобы создать максимально комфортные условия для застройки, под влиянием строительного лобби территориальное зонирование было заменено на «градостроительное зонирование» в Градостроительном кодексе Российской Федерации <4> (далее — ГрК РФ). ——————————— <4> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.

Согласно ст. 1 ГрК РФ градостроительное зонирование — зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В результате градостроительного зонирования принимаются правила землепользования и застройки — нормативные правовые акты местного самоуправления, которые содержат карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Градостроительное зонирование представляет собой процедуру, которая осуществляется с соблюдением установленных условий определенными органами, в процессе реализации которой должно проводиться согласование предполагаемых решений об определении режима использования земель и объектов недвижимости на них с собственниками, владельцами и пользователями этих земель <5>. В результате зонирования в комплексе определяется правовой режим не только земельных участков, но и условия создания и эксплуатации объектов недвижимости на них. Градостроительное зонирование представляет собой правовой инструмент определения правового режима, в первую очередь земель населенных пунктов, их внутренней структуры. ——————————— <5> В действительности такое «согласование» сведено к минимуму.

Градостроительное зонирование — это особая процедура, проводимая уполномоченным на то органом в соответствии с установленным порядком, результатом которой является принятие нормативного правового акта (правил землепользования и застройки), содержащего градостроительные регламенты, на основании которых в комплексе определяется правовой режим земельных участков и условия создания и эксплуатации зданий, строений и сооружений на них и под ними, т. е. виды разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости. Одно из принципиальных отличий зонирования территорий от градостроительного зонирования состоит в следующем. Как предусматривает ЗК РФ, зонирование территорий должно было осуществляться только в отношении земель населенных пунктов. Поскольку интересы строительного лобби не ограничиваются застройкой земель населенных пунктов, градостроительное зонирование было распространено и на некоторые другие категории земель. Пункт 2 ст. 31 ГрК РФ допускает возможность подготовки правил землепользования и застройки (т. е. осуществления градостроительного зонирования) также применительно и к межселенным территориям <6>, когда планируется их застройка. ——————————— <6> Межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон (п. 6 ст. 36 ГрК РФ). В отношении этих земель градостроительное зонирование не осуществляется. В отличие от зонирования территорий градостроительное зонирование не ограничивается только землями населенных пунктов. Оно может осуществляться и на некоторых других категориях земель. Поэтому разрешенное использование земельного участка — это результат не зонирования территорий, а градостроительного зонирования, т. е. это случаи, когда предполагаются строительство, реконструкция и эксплуатация объектов недвижимости, т. е. застройка земель. В градостроительном регламенте согласно п. 1 ст. 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Поэтому, как указано в п. 6 ст. 30 ГрК РФ, в градостроительном регламенте указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства <7>. ——————————— <7> Объект капитального строительства — здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек (п. 10 ст. 1 ГрК РФ).

Практически во всех нормах ГрК РФ (кроме пп. 4 и 5 п. 3 ст. 44 ГрК РФ) в отличие от ЗК РФ используется термин «виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства». Такая терминология вполне обоснованна, поскольку речь идет о застройке, создании объектов недвижимости на земельных участках. Однако в данном случае налицо несоответствие терминологии, используемой в ЗК РФ и ГрК РФ. В этом также заключается отличие зонирования территорий от градостроительного зонирования. Как отмечалось выше, градостроительное зонирование осуществляется главным образом на землях населенных пунктов и на некоторых иных категориях земель. В отношении ряда категорий земель (п. 6 ст. 36 ГрК РФ) градостроительное зонирование не проводится. Соответственно, только в этих случаях устанавливаются градостроительные регламенты и тем самым виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Особо следует отметить, что в результате градостроительного зонирования не всегда определяются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Во-первых, виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не могут быть установлены в отношении зон особо охраняемых территорий на землях населенных пунктов. В соответствии с п. 10 ст. 85 ЗК РФ земельные участки, включенные в состав этих зон, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94 — 100 ЗК РФ, т. е. на них распространяется режим земель особо охраняемых территорий. Для земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов) градостроительные регламенты не устанавливаются (п. 6 ст. 36 ГрК РФ). Во-вторых, земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах — земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, — используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки (п. 11 ст. 85 ЗК РФ). В этой статье говорится о виде использования этих земель, а не об их разрешенном использовании. Поэтому для этих земель не могут быть установлены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Кроме того, нужно иметь в виду, что согласно п. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия; в границах территорий общего пользования; занятые линейными объектами; предоставленные для добычи полезных ископаемых. Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 ст. 36 ГрК РФ). Согласно п. 3 ст. 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <8> режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объекта культурного наследия утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия. ——————————— <8> См.: Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Что же касается иных земель, например земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, то для них порядок установления градостроительных регламентов не установлен. Законодательством предусмотрены и иные случаи, когда устанавливается разрешенное использование земельного участка. Второе основание. Разрешенное использование земельного участка определяется при его предоставлении для строительства с его формированием без предварительного согласования (п. 4 ст. 30 ЗК РФ). Однако в законодательстве не определены ни процедура, ни условия, ни критерии установления «разрешенного использования земельного участка» в этом случае. Порядок определения разрешенного использования земельного участка в иных случаях предоставления земель, т. е. для целей, не связанных со строительством, ни в ЗК РФ, ни в иных федеральных законах не урегулирован. Третье основание. В соответствии с пп. 5 п. 1 ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» <9> вплоть до принятия в установленном ГрК РФ порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31 декабря 2012 г. разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены такие земельные участки и объекты капитального строительства. Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (п. 1 ст. 42 ГрК РФ). ——————————— <9> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17.

Четвертое основание. Как предусмотрено в п. 2 ст. 4.1 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», разрешенное использование земельного участка может устанавливаться в случае, если он включается в границы населенного пункта или исключается из границ населенного пункта. Так, в случае необходимости установления или изменения видов разрешенного использования земельных участков решение о включении земельных участков в границы населенных пунктов либо об исключении земельных участков из границ населенных пунктов принимается одновременно с решением об установлении или об изменении видов разрешенного использования земельных участков. Следует отметить следующее важное обстоятельство. Во всех указанных выше случаях разрешенное использование земельного участка определяется только тогда, когда предполагается использовать земельный участок для строительства объектов недвижимости, когда целевое назначение земельного участка связано с эксплуатацией, реконструкцией таких объектов. Пятое основание. Согласно ст. 69 Лесного кодекса Российской Федерации <10> (далее — ЛК РФ) при проектировании лесных участков осуществляется подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесных участков. Целевое назначение и вид разрешенного использования лесного участка указываются в проектной документации. Как предусмотрено в ст. 87 ЛК РФ, основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка, является лесохозяйственный регламент лесничества, лесопарка. В лесохозяйственном регламенте устанавливаются виды разрешенного использования лесов. ——————————— <10> См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

Основой для разработки лесохозяйственного регламента являются материалы лесоустройства, материалы специальных изысканий и исследований, документы территориального планирования. Разработка лесохозяйственных регламентов обеспечивается органами государственной власти и органами местного самоуправления. Итак, разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели его использования и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, лесной участок и объект недвижимости, на основании осуществления процедуры градостроительного зонирования или в случаях, предусмотренных законодательством. Разрешенное использование земельных участков или разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть определено или установлено только тогда, когда это прямо предусмотрено законодательством. Во всех иных случаях этого сделать нельзя, поскольку для этого нет правовых оснований. Исходя из смысла норм ЗК РФ, разрешенное использование земельных участков должно было бы определяться в отношении почти всех категорий земель. Однако ни в ЗК РФ, ни в ГрК РФ нет универсального правового механизма для решения этого вопроса. Есть лишь отдельные, не состыкованные друг с другом правовые нормы, указанные выше, которые не образуют системного единства. Все это означает, что по этому поводу в законодательстве есть серьезный правовой вакуум, пробел, который «законодатель» пока не в состоянии восполнить. Указанная проблема не может быть решена на основании нормы п. 2 ст. 7 ЗК РФ о том, что виды разрешенного использования земельных участков должны определяться в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений, — Министерством экономического развития Российской Федерации. Во-первых, основания определения видов разрешенного использования земельных участков должны быть установлены в законе, а не в подзаконных актах. Во-вторых, такой классификатор не может распространяться на земли сельскохозяйственного назначения. Минэкономразвития России согласно Положению об этом Министерстве <11> является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения). ——————————— <11> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 24. Ст. 2867.

Нельзя определять разрешенное использование земельных участков на основании п. 7 ст. 36 ГрК РФ, которая предусматривает, что использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. В федеральных законах этот вопрос не разрешен, за исключением указанных выше случаев. Кроме того, в этой статье речь идет об использовании земельных участков, т. е. о тех целях, для которых они могут или должны использоваться, но не об их разрешенном использовании. В законодательстве определены некоторые случаи, когда допускается изменение видов разрешенного использования земельных участков. В частности, в соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» по общему правилу решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением некоторых случаев, с учетом результатов публичных слушаний <12>. ——————————— <12> Эта норма действует до принятия правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 31 декабря 2012 г.

Пункт 3 ст. 28 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <13> предусматривает, что на публичные слушания должны выноситься вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки. ——————————— <13> См.: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

В связи с этим следует отметить, что изменить можно то, что существовало, было установлено, определено ранее. Такое изменение разрешенного использования возможно только в отношении тех случаев, когда разрешенное использование земельного участка было до этого определено в установленном порядке, т. е. в случаях, когда разрешенное использование было установлено в результате градостроительного зонирования, предоставления земельного участка для строительства, в проектах планировки и др. Во всех иных случаях принятие таких решений будет незаконным. Эти нормы также не могут являться основанием для определения вида разрешенного использования земельного участка. Итак, еще раз подчеркнем, что разрешенное использование земельного участка устанавливается только при соблюдении указанных выше условий и процедур в определенных законом случаях. Во всех иных случаях речь может идти о целевом назначении земельного участка, точнее говоря, о конкретном целевом назначении земельного участка. Термин «целевое назначение» используется в ЗК РФ не только в отношении категорий земель, не только в качестве критерия разграничения земель по категориям (пп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Когда речь идет о целевом назначении земельного участка, это вовсе не значит, что в данном случае говорится о правовом режиме какой-то категории земель. Этот термин применяется также и в отношении земельных участков наряду с термином «разрешенное использование земельных участков», т. е. это разные термины. Так, согласно п. 3 ст. 11.2 ЗК РФ целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. В решениях об образовании земельных участков должны быть указаны сведения о целевом назначении и о разрешенном использовании земельных участков (пп. 2 п. 4 ст. 11.3 ЗК РФ). Собственники земельных участков вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием (пп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). Особенно четко указанное выше различие отражено в ст. 42 ЗК РФ. Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. На основании каких правовых норм определяется конкретное целевое назначение земельного участка? Назначение земельного участка определяется на основе норм законодательства, которые закрепляют цели допустимого использования земель соответствующей категории. В рамках определенной категории земель выделяются ее виды и подвиды, на основе которых и устанавливаются виды использования земельных участков в конкретных целях. Например, согласно ст. 90 ЗК РФ земли транспорта могут использоваться для эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта. Статья 81 ЗК РФ допускает использование земель сельскохозяйственного назначения гражданами для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества (т. е. для ведения сельского хозяйства) и дачного строительства. В составе некоторых земель особо охраняемых природных территорий выделяются различные функциональные зоны, на основе которых определяется вид использования земель и т. д. Таким же образом следует определять конкретное целевое назначение земельного участка на землях населенных пунктов, в которых не осуществлено градостроительное зонирование. Поэтому конкретное целевое назначение земельного участка представляет собой установление цели использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, на основании прямого указания в законе на допустимые цели использования земельного участка в составе соответствующей категории земель.

——————————————————————

Название документа

center-bereg.ru

Отправить ответ

avatar
  Подписаться  
Уведомление о
2019 © Все права защищены. Карта сайта
Warning: Unknown: open(/var/www/www-root/data/mod-tmp/sess_31pflesiq96skm59mo37j1sh65, O_RDWR) failed: No space left on device (28) in Unknown on line 0 Warning: Unknown: Failed to write session data (files). Please verify that the current setting of session.save_path is correct (/var/www/www-root/data/mod-tmp) in Unknown on line 0